Podstatou návrhu je škála opatření, které by vláda měla přijímat při tom, když vládní dluh překročí nastavené hranice od 40 až k 50 procentům hrubého domácího produktu. Dnes je zadlužení české vlády zhruba 41 procent HDP, takže v případě přijetí zákona by okamžitě následovaly první opatření. Zajímavé je, že zákon nijak nespecifikuje kroky při zadlužení vyšším než 50 procent HDP, zřejmě spoléhá na to, že jeho síla bude dostatečná na to, aby dluh vlády nikdy tak vysoký nebyl…

Jak to dělají jinde v Evropě

Se zákony o „rozpočtové zodpovědnosti“ se v poslední době roztrhl pytel, především v reakci na dluhovou krizi, která v Evropě vznikla díky, ehm, rozpočtové nezodpovědnosti řady vlád. Zákony tedy mají přesvědčit skeptické investory, že vlády, které se v posledních letech zadlužovaly, jakoby žádný zítřek neměl přijít, jsou nyní zodpovědné, transparentní a zaslouží si dobré zacházení. Aby tomu investoři uvěřili, rozpočtové pravidla většinou stanovují omezení, jak velký může být schodek, případně dluh vlády a jaké opatření musí vláda přijmout v případě, že schodek či dluh danou hranici překročí. Takových pravidel v roce 2009 v EU existovalo přes 60, zatímco v roce 1990 to bylo jen 13.

Nevýhodou jednoduchých rozpočtových pravidel je ale to, že většinou začnou působit v nejméně vhodném okamžiku a mohou tak vést k prohloubení propadu ekonomiky. Navíc nutnost snižovat výdaje během ekonomické recese vede často k rozpočtovým škrtům v oblastech s potenciálně největším efektem na dlouhodobý ekonomický růst – investicích či výdajích na vzdělání.

Proto řada zemí kombinuje jednoduchá pravidla se změnou „rozložení sil“ v rozpočtové politice. Vláda je v takovém případě omezována nejen parlamentem (který se ostatně ukazuje jako mimořádně špatný hlídač rozpočtové zodpovědnosti), ale také speciální institucí, která má ústavou uložené hlídat rozpočtovou politiku vlády.

 Role nezávislých rozpočtových institucí je však ve většině případů jen poradní a vláda může jejich názory ignorovat. Pouze v případě belgického High Council of Finance je vláda povinna podněty zohlednit při přípravě rozpočtu. Německá vláda může doporučení Council of Economic Experts ignorovat, musí ale alespoň veřejně vysvětlit svůj odlišný názor, což vzhledem k neformální autoritě Rady není pro vládu právě příjemné.

 Ve většině případů se ovšem vlády snaží doporučení nezávislých rozpočtových institucí alespoň částečně respektovat a k otevřeným konfliktům nedochází. Výjimkou byla demontáž rozpočtové rady v Maďarsku v roce 2010. Nezávislá rozpočtová rada zde byla zřízena v roce 2008, v rámci programu MMF, během vlády socialistické strany. Po změně vlády po volbách na jaře 2010 došlo již do konce roku k takovým změnám v pravomocech, samostatnosti i finančním zázemí rady, že celá rada rezignovala a byla nahrazena institucí výrazně slabší a více nakloněnou vládě.

 Český pokrok v mezích zákona

 Český návrh zákona o rozpočtové zodpovědnosti se snaží najít střední cestu mezi omezením velikosti dluhu a zřízením speciální rozpočtové instituce. Z hlediska jmenování členů se návrh nejvíce podobá rakouskému modelu, kde členy rozpočtové rady v tradicích rakouského korporativního systému vládnutí jmenuje nejen vláda a parlament, ale i obchodní komory, sdružení měst a centrální banka. Funkčně je návrh podobný fungování britské Office for Budget Responsibility, založené v roce 2010. Ta se snaží o maximální informování veřejnosti, vydává pravidelné zprávy o „rozpočtové udržitelnosti“ britských veřejných financí a vyjadřuje se k rozpočtovým návrhům vlády. 

 Určitě je dobře, že postavení rady by mělo být robustnější než například v Maďarsku, díky tomu, že zákon musí schválit Sněmovna i Senát. Návrh ale až příliš spoléhá na normativní výčet „opatření“, která musí vláda přijímat v okamžiku, kdy dluh převýší v zíkoně stanovenou hladinu. Bude-li, například, dluh vyšší než 40 procent HDP, musí vláda vysvětlit proč dluh vzrostl a také předložit opatření, jak dluh opět sníží. Zde zřejmě leží největší slabina návrhu – vláda tato opatření bude s Rozpočtovou radou „konzultovat“, ale návrh zákona nijak neřeší, co se stane, pokud bude vláda mít jiný názor než Rada. Respektive, dikce zákona naznačuje, že vláda může názor Rady zdvořile vyslechnout a pak ho ignorovat. Role Rady je ještě méně významná při překročení dalších v zákoně jmenovaných hladin dluhu: 45, 48 a 50 procent HDP. Ve všech těchto případech musí vláda konat a zasahovat do rozpočtu, nicméně Rozpočtová rada vždy vystupuje maximálně jako poradce.

 Role Rozpočtové rady je tak v návrhu vlády hodně potlačena. Výhodou nezávislé rozpočtové rady je přitom její nepolitický a dlouhodobější pohled na rozpočtovou politiku. Vláda je politický orgán, který se, v lepším případě, orientuje na čtyřletý volební cyklus. Pokud by Rozpočtová rada měla větší roli a získala si kredibilitu, mohla by nejen stabilizovat vládní rozpočtovou politiku, ale mohla by i zlepšit její vnímání domácími i zahraničními investory. Proto jsme ve studii think-tanku IDEA navrhovali pro radu významější pravomoci, často i takové, které by vládu nutili k určitým politicky obtížným opatřením. Je samozřejmě možné, že vláda a parlament do Rozpočtové rady nominují odborníky, kteří kredibilitu Radě získají i v navrhovaném uspořádání, ale s většími pravomocemi by to pravděpodobně šlo rychleji.

 

 Tabulka 1: Přehled hlavních skupin rozpočtových pravidel v Evropské unii

 

Deficit rozpočtu

Veřejný dluh

Omezení výdajů

Rozpočtová rada

Česká rep

ne

ne

ano

V připomínkovém řízení

Slovensko

Ne

připravuje

připravuje

Ne

Polsko

ne

ano

ano

Ne

Maďarsko

ne

ano

ne

Již ne

Slovinsko

ne

ano

Připravuje

Ne

Bulharsko

ano

ano

Ano

Ne

Rumunsko

Ne

ne

připravuje

Připravuje

Estonsko

ano

ne

ne

Ne

Lotyšsko

ne

ne

ne

Připravuje

Litva

ano

ne

ano

Ne

 

 

 

 

 

Německo

ano

ne

ano

Ne

Francie

připravuje

ne

částečně

Ne

Itálie

ne

ne

částečně

Ne

Velká Británie

ne

ne

ne

Ano

Nizozemí

ne

ne

ano

Ne

Belgie

ne

ne

částečně

Ne

Lucembursko

ne

ano

ano

Ne

Španělsko

ano

ne

ne

Ne

Portugalsko

ne

ne

ne

Ne

Řecko

ne

ne

ne

Ne

Irsko

ne

ne

Ano

Ne

Dánsko

ano

ne

ano

Ne

Finsko

ne

Ne

ano

Ne

Švédsko

ano

ne

ano

Ne

Rakousko

ne

ne

ano

Ne

 Zdroj: Autor na základě materiálů Evropské komise a národních ministerstev financí

Vyšlo v Respektu, 25. června 2012